16. Sosiaaliturvan historiaa1. Köyhäinhoidon kausi Ensimmäisen, 1800-luvun puoliväliin asti
kestäneen jakson aikana perinteinen talonpoikainen lähiyhteisö
vastasi vaivaishoidosta. 1500-luvulta alkaen kaikkialla
Euroopassa laajeni tapa käyttää pakkotyötä irtolaisuuden
vastaisessa taistelussa. Pakkotyölaitosten avulla työkykyiset köyhät
(irtolaiset) pyrittiin erottamaan työkyvyttömistä (vaivaiset). Vain
vaivaisille haluttiin antaa apua, vaikka kerjuuluvan muodossa. Ensisijaisesti apua antoivat sukulaiset.
Siltä varalta, että suvusta ei ollut auttajaksi, oli kehitetty
erilaisia tukimuotoja: Toinen köyhäinhoidon jakso seurasi perinteisten talonpoikaisten yhteisöjen hajoamista ja liberalismin aatteiden leviämistä. 1800-luvun lopulla köyhiin kohdistuvat asenteet koventuivat. Maallinen hallinto erotettiin kirkollisesta hallinnosta 1865, jolloin vastuu köyhäinhoidosta alkoi siirtyä kunnille. Vielä vuoden1852 vaivaishoitoasetuksessa vahvistettiin köyhille oikeus saada apua seurakunnilta, periaatteessa työtä vastaan. Seurakunnille tuli myös velvollisuus rakentaa köyhientupia. Aiemmin yksityinen auttaminen oli perustunut pitkälti armeliaisuuteen ja sääliin. Nyt alettiin korostaa, että hyväntekeväisyyteen ei tule sekoittaa omia tunteita ja että ihmisen tuli olla vastuussa itsestään. Lempeän köyhäinhoidon nähtiin johtavan avustettavien määrän lisääntymiseen ja moraalisesti arveluttavaan elämään. Vuoden 1879 uuden vaivaishoitoasetuksen mukaan työkykyisten tuli elättää itsensä eikä heillä ollut oikeutta köyhäinhoitoon. Lain nojalla perustetuissa vaivaistaloissa vallitsikin kova kuri: köyhälistöä ja vaivaisia pyrittiin kovan kurin ja valvotin työnteon kautta opettamaan kunnon kansalaisiksi. Työntekoon olivat velvollisia kaikki vähänkin kykenevät. Lain tavoitteena oli supistaa vaivaisapua saavien määrä ja tehdä vaivaisavun pyytämisen kynnys mahdollisimman korkeaksi. Vaivaishoidon huollonsaajien määrä kuitenkin kasvoi 1870-luvun puolivälin jälkeen 1890-luvun alkupuolelle saakka. Tarpeen takana olivat yhteiskunnalliset muutokset, jonka seuraukset olivat osalle ihmisiä kovat. Kovakaan lainsäädäntö ei pystynyt silloin eikä myöhemmin vähentämään avuntarvitsijoita. 2. Työväenkysymyksen kausi 1800-luvun puoliväli oli aatteellisesti heräävän liberalismin aikaa (liberalismin mukaan valtion tulee puuttua ihmisten elämään ja talouden toimintaan mahdollisimman vähän, liberalismi korostaa yksilön vapauden ja omistusoikeuden loukkaamattomuutta). Vanhat sääty-yhteiskunnan siteet olivat purkautumassa, ja liberalismin periaatteen mukaisesti niitä myös purettiin esimerkiksi palveluspakon poistamisen ja elinkeinovapauden avulla. Yksilön vapaus oli keskeinen kysymys. (Ajan murrostekijöitä oli mm. kansakunnan ja kansallisen identiteetin rakentaminen, alkava teollistuminen, liikenteen murros -rautatiet, höyrylaivaliikenne, alkava kaupungistuminen, maaseudun tilattoman liikaväestön ongelma ja maalaisköyhyys, väestön lisääntyvä liikkuvuus, laajamittainen maastamuutto.) Murrosta seuraavista epäkohdista, köyhyydestä ja muista yhteiskunnan epäkohdista alettiin pian esittää huolestuneita näkemyksiä. Etenkin teollistumisen aiheuttama sosiaalinen kurjuus eli ns. työväenkysymys synnytti keskustelua. Köyhäinhoitojärjestelmä todettiin riittämättömäksi ja ryhdyttiin kehittämään uudenlaista sosiaalipolitiikkaa. Tämä tapahtui lähinnä porvarillisen sivistyneistön piirissä. Sosiaaliturvaa alettiin siis kehittää teollistumisen alkuvaiheessa työväestön turvattoman aseman parantamiseksi. Turvattomuus nähtiin tuolloin yhtäältä nykyistä kapeammin eli paljolti materiaalisena kysymyksenä ja toisaalta suppeampaa väestönosaa eli tuotannossa toimivia ihmisiä koskevana ongelmana. Vuonna 1895 Suomessa säädettiin laki työtapaturmavakuutuksesta, mikä oli sosiaalivakuutuksen kehittämisen ensimmäinen askel. Lasten työssäkäynnin rajoitus oli myös ensimmäisiä uudistuksia. Sosiaalipolitiikan kehitys oli kuitenkin Suomessa verkkaista ja jaksoittaista. Sitä leimasi pitkään köyhäinhoitopainotteisuus. 3. Maailmansotien välinen kausi Maailmansotien välillä Suomi harjoitti jopa poikkeuksellisen marginaalista ja hyväntekeväisyyteen perustuvaa sosiaaliturvapolitiikkaa. Uusi köyhäinhoitolaki tuli voimaan 1922, se keskittyi edelleen työhön ja kontrolliin. Ensisijaisena auttamisen muotona pidettiin kotiavustusta (=ruoka-apu). Laitoshoitoon tuli turvautua vain silloin, kun elämäntilannetta ei voitu muutoin korjata. Todellisuudessa kuitenkin laitoshoidossa huollettavien määrä lisääntyi koko maailmansotien välisen ajan. Työlaitoksiin sijoitettiin elatusvelvollisuuden laiminlyöjiä, alkoholiongelmaisia ja työnteon välttäjiä. Työlaitoksissa asuttiin ja tehtiin työtä tiukan päiväohjelman sääteleminä. Työlaitosten uskottiin kykenevän ohjaamaan ihmisiä kaidalle polulle ja pitävän kunnan köyhäinhoitomenot pieninä. Aikuisten toimeentulonturvaamiseksi laki määräsi, että kuntien tuli rakentaa kunnalliskoti. Kunnalliskoteihin suhtauduttiin kuitenkin varsin kielteisesti (huom. edeltäjä oli vaivaistalo). Lastenkoteja oli perustettu jo noin pari sataa 1800-luvun loppupuolen jälkeen. Sosiaalityö alkoi pienimuotoisesti keskittyen lähinnä kuntien kaikista köyhimpiin ja puutteellisimpiin. Sosiaalityötä tehtiin kuntien huoltotoimessa, sairaaloissa ja kasvatus- ja perheneuvonnassa. Kunnissa oli 1930-luvun loppupuolella huoltotoimen johtaja, sihteeri ja huoltotyöntekijä. 1930-luvun lamaan pyrittiin vastaamaan järjestämällä julkisia hätäaputöitä eli valtio järjesti työttömille töitä esim. rakennuttamalla teitä. Varsinaista työttömyysturvaa ei ollut. 1930-luvun loppupuolelta alkaen Suomessa
ryhdyttiin luomaan laajoja julkisia tukijärjestelmiä. Suurimmat
muutokset koskivat toimeentuloturvaa: 4. Hyvinvointivaltion laajentumisen kausi Sotien jälkeen, 1940-luvulta lähtien, alettiin
yhä enemmän korostaa valtion laajaa vastuuta ja uudenlaisen sosiaalisen
turvan periaatetta. Vahva vaikuttaja oli Englannissa kehitetty ns.
Beveridge-suunnitelma. Sen tavoitteena oli taata toimeentulon
vähimmäistaso kaikille yhteiskunnallisesta asemasta riippumatta
sairauden, työkyvyttömyyden, työttömyyden, vanhuuden tai perheen koon
lisääntymisen vuoksi. Keinoiksi suunnitelmassa nimettiin
sosiaalivakuutus, lapsilisät, työllisyyden ylläpito sekä ilmaiset
terveydenhoitopalvelut. Suomessa hyväksyttiin nämä periaatteet,
vaikkei maalla heti sotien jälkeen ollutkaan taloudellisia
mahdollisuuksia kovin nopeasti lisätä sosiaaliturvaa. Varsinaisesti 1950-luvulta lähtien alettiin
kulkea kohti hyvinvointivaltiota. Vuoden 1954 Mitä Missä Milloin
-kirja esitteli hyvinvointivaltio-sanan uutena sanana. Se määriteltiin
valtioksi, jossa taataan valtiovallan toimenpitein sosiaalinen
turvallisuus ja hyvinvointi kaikille kansalaisille. Köyhäinhoidon perinne alkoi todenteolla
heiketä vasta 1960-luvulla. Paino siirtyi huollosta vakuutuksen
kehittämiseen: Sosiaalimenot kasvoivat, ja niiden osuus bruttokansantuotteesta nousi vuoden 1950 vajaasta 10%:sta vuoden 1985 lähes 25 %:iin. 1980-luvulla alettiin pohtia mahdollisuutta siirtyä hyvinvoinnin tuottamisen sekamalliin (welfare-mix), jossa kolmannella ja neljännellä sektorilla sekä liikeperiaatteella toimivilla yrityksillä olisi aikaisempaa suurempi rooli. Vuoden 1984 sosiaalihuoltolaissa mahdollistettiin kuntien ostopalvelusopimukset: kuntien ei ollut enää pakko tuottaa palveluja itse, vaan ne saivat ostaa niitä järjestöiltä ja yksityisiltä yrittäjiltä. Kunnat siirtyivätkin hiljalleen ostamaan sosiaalipuolella varsinkin ns. erityispalveluita yksityisiltä ja järjestöiltä. 5. Lama-ajan sosiaalipolitiikka 1980-luvun loppupuolelta saakka hyvinvointivaltio ei ole enää laajentunut, vaan on ollut pikemminkin puolustusasemissa. Hyvinvointivaltion kehittäminen jäi toisenlaisten hankkeiden varjoon (mm. tietoyhteiskunta, kansallinen kilpailukyky). Suomalaista sosiaaliturvaa supistettiin ensimmäisen kerran 1990-luvulla. Sosiaalimenot kasvoivat leikkauksista huolimatta 1990-luvun puoliväliin mennessä yli 35 %:iin bruttokansantuotteesta. Kunnat reagoivat kiristyneeseen taloudelliseen tilanteeseen monin eri tavoin: työn tuottavuutta pyrittiin nostamaan, tämä johti joskus laadun paranemiseen, mutta usein myös sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön ylikuormittumiseen; odotusajat ja jonot pitenivät; asiakasta kohden oli vähemmän aikaa; siirryttiin laitoshuollosta ja -hoidosta kohti avohuoltoa ja -hoitoa. 1990-luvin talouskriisin myötä puhe hyvinvointivaltiosta vaihtuikin puheeksi hyvinvointiyhteiskunnasta. Siinä hyvinvoinnin toivotaan järjestyvän enemmän markkinaehtoisten ratkaisujen sekä yksilöiden, perheen ja järjestökentän toiminnan avulla. Vuoden 1993 alussa astui voimaan uusi laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta. Siinä kunnat saivat oikeuden itse päättää, miten käyttävät sosiaali- ja terveydenhuoltoon annettavan valtionavun. Kuntien tulee edelleen tarjota lakien säätämät palvelut, mutta sitä miten ja mihin kunta käyttää valtionosuutensa ei säädellä millään tavalla. Tämä on johtanut suuriin kuntien välisiin eroihin palvelujen tarjonnassa. 6. 2000-luvun sosiaalipolitiikka Sosiaaliturvasta puhuttaessa puhutaan yhä useammin asiakaslähtöisyydestä ja asiakkaan omien voimavarojen hyödyntämisestä, väestön vanhenemisen tuomista haasteista, mahdollisesti kiihtyvästä welfare-mix -ajattelusta, verkostoitumisesta ja laadusta. 2000-luvulle tultaessa sosiaalipolitiikka on siirtynyt kohti ns. aktiivista sosiaalipolitiikkaa, poliittisessa keskustelussa perätään yksilön omatoimisuutta ja vastuuta itsestään. Taustalla on uusliberalismin nousun korostamat ajatukset markkinoista, yrittäjyydestä, kilpailusta, tehokkuudesta, voittamisesta ja menestyksestä. Euroopan unionissa aktiivien sosiaalipolitiikka merkitsee etenkin puhetta työntekoon kannustamisesta ja aktivoimisesta sekä pyrkimystä kohti "työllisyysystävällisempää sosiaaliturvaa". Tavoitteena on, että mahdollisimman harvat ihmiset eläisivät sosiaaliturvan varassa. Aktivoinnin ohella tai sen sijaan käytetäänkin myös sanaa workfare. Aktiivinen sosiaalipolitiikka on ollut vuodesta 1999 alkaen hallitusohjelmassa. Käytännössä tämä on näkynyt siinä, että vuonna 1996 tuli mahdolliseksi pienentää toimeentulotukea 20% työtä tai työvoimapoliittisesta toimenpiteestä kieltäytymisen vuoksi. 1994 työmarkkinatuen saantiin tuli ehtoja, alle 20-vuotiaiden osalta, 1995 uudistus ulotettiin alle 25-vuotiaisiin. He eivät saa työmarkkinatukea, mikäli kieltäytyvät tarjotusta työstä, työharjoittelusta tai koulutuksesta. 1998 alusta toimeentuloturvan perusosaa voidaan pienentää enintään 40%, jos tuensaaja kieltäytyy toistuvasti työstä tai muista työvoimapoliittisista toimenpiteistä. 2001 syksyllä tuli laki kuntouttavasta työtoiminnasta. Pitkään työttömänä olleen, työmarkkina- tai toimeentulotukea saaneen henkilön, työvoimahallinnon ja kunnan on laadittava työtöntä koskeva aktivointisuunnitelma. Suunnitelman tekemisestä kieltäytyminen voi johtaa työmarkkinatuen lopettamiseen tai toimeentulotuen pienentämiseen. Nyt kysytäänkin että, voidaanko enää puhua autonomisesta sosiaalipolitiikasta, jos sosiaalipolitiikan tärkeimmät normit ovat talouspoliittisia ja sosiaalipolitiikka talouspolitiikkaan nähden alistettua? Lähteitä: |
